Resenha – Por que é difícil fazer reformas econômicas no Brasil?, de Marcos Mendes


Certa vez, o historiador e professor emérito da Universidade de São Paulo, José de Souza Martins, escreveu que “na sociedade brasileira [...] as transformações sociais e políticas são lentas, não se baseiam em acentuadas e súbitas rupturas sociais, culturais e institucionais. O novo surge sempre como um desdobramento do velho”. A pergunta natural que daí emerge é a que dá título ao recente livro de Marcos Mendes, de 2019: “Por que é difícil fazer reformas econômicas no Brasil?”. Mais do que isso – e aqui o questionamento precede, inclusive, esse que dá nome ao livro: por que as reformas são necessárias? Já no prefácio, redigido por Edmar Bacha, fica claro o papel das reformas no processo de crescimento da renda per capita de um país – sobretudo se ele for grande, desigual e fechado. No caso de países grandes, além da extensão geográfica/populacional ser inversamente proporcional à tendência a se abrir economicamente (que é, reconhecidamente, uma forma de elevar a produtividade da indústria pelo aumento da competição), a organização do território tende a privilegiar o federalismo, o que implica a existência de camadas sobrepostas de poder facilmente perpetradas por toda a sorte de ineficiências que estancam o crescimento. Países desiguais, por sua vez, têm baixos índices de confiança mútua e, por isso, diversos problemas relacionados à criminalidade e violência, que também dificultam o crescimento. O Brasil, não coincidentemente, preenche os três requisitos: está entre os 5 maiores países do mundo e entre os 6 mais populosos, tem um índice de Gini próximo de 0.52 (quanto mais próximo de 1, mais concentrada a renda) e o comércio externo no PIB responde por uma parcela tímida de 27%. Por contraposição, uma amostra formada pelos 12 países que superaram a dita “armadilha da renda média” (dentre eles, Coreia do Sul e Austrália, também países grandes) tem índice de Gini mediano de 0.36 e comércio externo como percentagem do PIB em mediana de 75%. Além disso, no Brasil, há alguns problemas adicionais, cuja solução perpassa por vultuosas mudanças na legislação e nas instituições públicas, a saber:

  • Dívida pública em trajetória insustentável, tanto na União quanto nos municípios, o que acrescenta incerteza aos investimentos de longo prazo.

  • Desequilíbrio fiscal em função do crescimento acelerado da despesa pública, em especial daquelas com previdência, assistência social e funcionalismo público, categorias responsáveis por 90% do crescimento da despesa primária total nos últimos 20 anos.

  • Carga tributária alta e complexa.

  • Infraestrutura precária, consequência não apenas da falta de recursos fiscais para investimentos públicos, mas também da insegurança jurídica e da fragilidade regulatória, que bloqueiam a expansão mais vigorosa de concessões e PPP’s.

  • Custo de crédito é elevado, já que, historicamente, optou-se por subsidiar o crédito para alguns segmentos (subsídio cruzado), em que aqueles que não dispõem de taxas favorecidas pagam mais caro para compensar os subsídios aos demais.

  • Insistência no fracassado modelo de substituição de importações com crescimento induzido pelo Estado, o que favorece a proliferação de indústrias ineficientes e pouco competitivas – dentre elas, as estatais, sempre sujeitas à influência política e a interesses corporativos não alinhados às necessidades do país e dos contribuintes.

Assim, para que alcancemos taxas de crescimento mais elevadas, superando os supracitados problemas, precisamos de reformas em três dimensões, sobretudo: 1) um ajuste fiscal que interrompa o crescimento da dívida; 2) uso mais eficiente e produtivo do capital via abertura econômica que reduza custos de produção e via racionalização da regulamentação da economia, flexibilização da legislação trabalhista, melhoria na qualidade dos serviços públicos e racionalização do sistema tributário; e 3) melhoria do sistema de crédito, que incentivará os investimentos.

Mas Marcos Mendes nos alerta: não é fácil fazer reformas em nenhum lugar do mundo. Primeiro, a reforma, enquanto pretensão, tem efeitos muito menos tangíveis do que o status quo, exposto a olho nu na realidade vivida; segundo, seus benefícios levam tempo para emergir (no Chile, foram necessários 20 anos); terceiro, as relações de causa e efeito não são facilmente identificadas pelos eleitores e políticos, de modo que fatores exógenos geradores de crise podem levar a crer que a instabilidade e a desaceleração foram causadas pela reforma e, por fim, há o clássico risco de execução. Há que se lembrar, ainda, que promover reformas é mexer em privilégios enraizados, o que também não é fácil dada a magnitude do custo político implicado.

Alguns países puderam contar com a sorte na história (estabeleceram suas reformas em ambientes menos democráticos e autoritários, nos quais a capacidade de reformar e liberalizar é maior pelo maior poder de enforcement das regras) ou na geografia (puderam contar com a difusão regional de processos reformistas ocorridos em países vizinhos, seja pelo exemplo próximo ou pela complementaridade das relações econômicas) e, hoje, desfrutam daquilo que se pode chamar de crescimento econômico. Outros possuem sistemas político-eleitorais majoritários (em vez de proporcionais) – o chamado “modelo Westminster”-, de modo que estiveram aptos a desfrutar da aprovação de reformas seja pela dispensa de montar coalizões internas, pela maior concentração de poderes no Executivo, ou pela inexistência de regra constitucional rígida em seu tecido político. Além disso, há aqueles que gozam de um fator pontuado pelo autor como muito necessário à aprovação de reformas: a existência de coesão social. Isso porque, onde a sociedade é mais coesa, grupos sociais teriam maior disposição para colaborar e para fazer sacrifícios no curto prazo em favor de benefícios futuros. É nesse sentido que se fala em países desiguais tendem a ter problemas para aprovar reformas capazes de impulsionar o crescimento de renda. Em sociedades desiguais, o nível de confiança mútua (e nas instituições governamentais) é baixo, há conflito distributivo no âmbito das políticas públicas e as transações comerciais se tornam inseguras.

Como se pode imaginar, o Brasil não desfruta de nenhum desses venturosos atributos. Em termos de coesão interna, vale destacar, o baixo grau de igualdade social redundou na confecção de uma Constituição norteada pelo princípio da “redistribuição para todos”, estabilizando a democracia brasileira com base em um equilíbrio no qual a maioria dos grupos sociais têm suas demandas atendidas. Nesse contexto, não só é difícil fazer reformas, como é fácil fazer contrarreformas. Para piorar, nosso arcabouço político-institucional conserva distorções preocupantes: coerente com o modelo de “distribuir para todos”, o sistema político-eleitoral instituído conduziu à primazia do “Presidencialismo de coalizão”, em meio à maior fragmentação de representação partidária parlamentar do mundo. Ainda, a Lei Maior do país consolidou um federalismo perverso, pautado num modelo assistencialista de distribuição de recursos fiscais que incentiva a expansão de gasto e a baixa responsabilidade fiscal das gestões estaduais e municipais, diminui o incentivo para monitoramento quanto ao uso do dinheiro público e estimula a captura desses recursos por interesses privados.

Apesar disso, o autor explicita que foi possível empreender algumas reformas em certas janelas de oportunidade concedidas pela história: 1) após a instituição do Plano Real, que conseguiu frear a inflação e alterar o regime monetário, em um momento em que se aproveitou de uma crise econômica aguda e do esgotamento do modelo de financiamento público inflacionário para realizar ajustes econômicos e reformas institucionais; 2) no biênio 2016-2018, com a substituição do governo e de sua equipe econômica em favor de um quadro mais interessado no ajuste fiscal. Mas o alento maior nos é concedido no último capítulo, quando Mendes responde à questão mais fundamental depois da constatação de tantas mazelas e desencaixes: “o que fazer, então?”. Das 20 sugestões, resumidas em dois objetivos principais – incorporar no conjunto de reformas os objetivos de elevar a coesão social e a confiança, e aperfeiçoar as instituições que limitem o espaço de atuação dos grupos de pressão -, algumas devem ser destacadas:

  1. Precisamos seguir devagar e sempre, com objetivos claros e evitando retrocessos. É preciso ter uma estratégia de avanço nas várias frentes da reforma e, claro, bloquear e monitorar as contrarreformas.

  2. Precisamos de redistribuição de renda e ampliação da classe média como forma de avançarmos nas pautas de igualdade social.

  3. A comunicação é essencial. Encontrar uma forma eficaz de comunicar medidas complexas e contraintuitivas é tarefa de primeira ordem.

  4. Precisamos da recuperação e do reforço das instituições fiscais. Além disso, o teto de gastos deve ser o guia do ajuste fiscal de longo prazo.

  5. Aumentar a produtividade é fundamental.

Essas mudanças sugerem que devemos nos preparar para mais de duas décadas de duros debates e resistência ao novo. De onde virá o impulso? Bom, certa vez, Drummond escreveu: “Estou preso à vida e olho meus companheiros, Estão taciturnos mas nutrem grandes esperanças, Entre eles, considero a enorme realidade, O presente é tão grande, não nos afastemos, Não nos afastemos muito, vamos de mãos dadas”. É isso. Podemos chegar lá, vamos de mãos dadas.

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